本文摘要：当前，我国自然资源管理踏入新时代：统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮职责。

当前，我国自然资源管理踏入新时代：统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮职责。前进自然资源管理制度改革，必需紧紧围绕党的十八大以来党中央关于生态文明建设的顶层设计和战略部署，用马克思辩证唯物主义和历史唯物主义正确处理好改革中的根本性关系，既要总揽全局、协商各方，又要突出重点，强化重点领域和关键环节的改革，使各项工作互相交会、相互配合、相互促进。　　1、处置研发与维护的关系　　研发与维护是　　辩证统一的关系　　自然资源研发与生态环境保护之间是一种双向制约的辩证统一关系。合理的研发是构建科学维护自然资源的有效地方式，比如合理地划区轮牧不利于草原植被的完全恢复，也不利于草原畜牧业的可持续发展。

自然资源的合理研发是经济社会发展的物质基础，没自然资源的开发利用，人类就无法存活和发展，也就无法为生态环境保护获取物质基础。维护是研发的前提，维护的目的是为了更加可持续的研发。

　　研发和维护既互相区别，又互相矛盾。在有所不同的条件下，大自然对人类的功能有所不同。资源特别强调的是实体功能，反映为大自然对于人类实体的必要简单性；生态环境特别强调的是受纳功能和服务功能，反映为拒绝接受并容纳生产和消费所废气的废弃物，以及为还包括人类在内的所有生物获取存活后代栖息于的场所。从或许上说道，研发意味著一定程度的毁坏。

对自然资源开发利用失当，只侧重索要、不强化维护的研发，必定不会导致生态环境的严重破坏。过度维护阻碍研发，片面维护不易忽略资源研发，也就无法全面反映自然资源本身的价值。国外的发展历程指出，发达国家基本上回头的是再行研发后维护的工业化道路，例如：美国垦荒时期过度垦殖土地导致植被毁坏，于1934年再次发生了愤慨世界的黑风暴事件。

　　资源研发与维护相辅相成、辩证统一。人为地将研发与维护分离出来，不会给人类带给灾难性后果。我国不应防止再行污染后管理的传统发展模式，既无法只片面追求自然资源研发而忽略生态环境保护，又无法只推崇生态环境保护而诱导自然资源研发。

因此，要坚决在研发中维护、在维护中研发，竖立维护自然资源就是维护生态环境的理念，最大限度地减少自然资源研发对生态环境的负面影响。　　两山论体现了　　研发与维护的辩证统一关系　　习近平总书记明确提出的既要绿水青山，也要金山银山是在经济社会发展过程中既要资源研发，也要生态维护；宁要绿水青山，不要金山银山是当研发与维护再次发生对立时，要坚决生态维护优先，把生态维护放在引人注目的方位，绝不能因为短期的经济效益而忽略将来的生态效益；绿水青山就是金山银山是大自然价值与大自然资本的统一。

自然生态是有价值的，维护大自然就是电子货币大自然价值和大自然资本的过程，就是维护和发展生产力，理所当然获得合理报酬和经济补偿。这一理念深刻印象阐述了经济发展与生态维护的辩证关系，科学阐释了自然资源是多重属性的统一体，体现了我们党对自然规律、经济社会发展规律了解的深化，具备根本性的理论和实践中指导意义，也很大地影响和转变了我国的发展理念和发展方式。

　　坚决研发与维护互为统一，　　专责自然资源管理　　自然资源研发与生态环境保护的对立，是人类社会转入工业化社会以来，人地矛盾尖锐的具体表现。我国很多地区离全面实现工业化还有很长的路要回头，因此，要正确处理研发与维护的关系，坚决两者的统一。　　其一，要改变传统发展观。

全面贯彻落实科学发展观，竖立认同大自然、迎合大自然、维护大自然的生态文明理念，稳固竖立节约资源就是保护环境、保护环境就是维护生命的发展理念。　　其二，要实行多规合一。

强化各类资源规划、生态维护规划与国土规划的交会，构成以国土规划为基础的空间规划体系。严苛实施各项规划，确认维护对象，不仅要将耕地、湿地、最重要生态保护区、水源地作为维护主体，还要将各类公园划入国家公园管理体制，实施统一管理和维护。此外，将战略性矿产资源作为最重要维护对象，实施总量控制性维护研发，确保国家权益。　　其三，要实施红线管理制度。

以资源环境承载力为底线，以生产发展、生活富裕、生态较好为目标，确认研发强度，保证资源研发对环境的影响不多达生态阈值。同时，大力制订和完备资源研发与节约集约利用标准，实行生态环境影响评价和预警机制。　　其四，要制订生态环境伤害补偿制度与责任追究责任机制。

充分发挥经济杠杆作用，使资源研发的外部不经济性内部化。按照谁毁坏谁完全恢复、谁研发谁维护、谁获益谁补偿的原则，将资源研发的生态环境伤害划入研发总成本。完善责任追究责任制度，完备资源研发与生态环境保护卸任审核制度。严苛实施卸任审核制度，对因决策犯规导致的生态毁坏，要严苛追究责任地方主要领导的责任，甚至是法律责任。

　　其五，要强化对自然资源开发利用的监管。强化专责协商，增强自然资源产权保护，构成从中央到地方仅有覆盖面积的监管体制。

更进一步搞清楚自然资源管理体制，构建研发主体与监管主体的分离出来，合理区分资源研发、监管的责任主体。　　2、处置政府与市场的关系　　政府与市场互相补足　　处置好政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题。政府与市场是资源配置的两种手段，两者各有聪明才智，互相补足。

正确处理政府和市场关系，就是要认同市场经济规律，充分发挥两者的优势，取长补短，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性起到，又要更佳地充分发挥政府的起到。　　回应，不应科学划出清政府与市场的边界。该由市场发挥作用的，要杜绝政府内乱介入尤其是防止政府对资源配置的行政介入；当市场失灵时，要更佳地充分发挥政府在规划计划、用途管制、确权注册、资源维护、节约集约利用、资源安全性、总量掌控、供需双向调节、差别化管理和资源收益分配等方面的起到。

　　市场是资源配置的有效地手段　　市场经济的发展历程指出，市场要求资源配置是市场经济的本质特征和基本规律，不应充分发挥市场在资源配置中的决定性起到，尤其是让价值规律、竞争规律和供需规律等市场经济规律在资源配置中起决定性起到。企业是市场经济的主体，几乎可以根据市场需求要求生产什么、生产多少、为谁生产等不道德。市场是配备资源的有效地方式，可以根据市场需求提升配备效率和利用效率，还不利于希望企业展开技术创新，增进优胜劣汰。

价格构成机制是市场经济的基本机制，在市场竞争过程中价格沦为调节供求关系的纽带，而供求关系的变动也不会影响自然资源的价格。例如：当我国经济发展速度较慢的时候，铁路、公路等基础设施建设对钢铁的需求量大，国际市场上铁矿石的价格就更容易水涨船高。　　但是，全然依赖市场机制配备资源具备相当大的负面效应。由于市场主体的微观性，市场主体不道德的盲目性、自发性和逐利性，自然资源市场的垄断性、自然资源收益市场分配的分化性，以及市场本身的滞后性、失灵性，全面了解全然依赖市场配备资源的负面效应十分最重要。

一方面，如果自然资源产权不明，不会导致自然资源利用的无序，粗犷利用甚至是欺诈，不易引起生态环境与社会对立。同时，市场无法从区域布局上对自然资源开发利用做出合理安排，更容易引起生产力布局的失序，特别是在市场有可能导致资源研发的供需流失，对全国乃至全球产生影响，更容易导致国有自然资源资产权益的伤害。另一方面，市场不会使独占企业提供超额利润，导致收益分配不合理，引起社会对立。

此外，资源研发具备典型的外部不经济性，市场不会使企业全然执着经济效益，可能会导致资源的过度消耗和浪费，更加不会产生相当严重的生态环境问题。因此，缺失市场的负面效应必须更佳地充分发挥政府的宏观调控起到。

　　更佳地充分发挥政府的起到　　正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性起到，不相等政府不发挥作用，决不是驳斥或弱化政府的起到，忽略，要更佳地充分发挥政府的起到。　　一方面，政府要在调查评价的基础上对自然资源的研发、利用、整治和维护做出规划和年度计划，并实行用途管制，增进全部国土空间的维护。政府要在具体产权的基础上，遵守全民所有者的职责，对自然资源开发利用依法展开监管，创建自然资源的有偿用于制度，全额征税资产收益。

同时，要在总量掌控、双向调节、差别化管理方面大力作为，增进资源开发利用与经济社会发展互为协商，促成资源利用方式和经济发展方式转型，保证资源安全性和经济社会发展安全性。此外，政府要制订资源维护和节约集约利用标准，促成资源维护和节约集约利用，还要对自然资源收益再行分配展开调节，及时消弭社会对立，促成社会公平正义。

　　另一方面，政府要对资源研发的生态环境问题展开监管，制订生态补偿机制，促成资源研发的外部性内部化。政府不应遵守市场体系建设和监管职责，完备资源性产品价格构成机制，重点前进土地、矿产和水等自然资源资产领域的价格改革，减缓创建体现市场供求关系、资源匮乏程度、环境伤害成本的价格构成机制，更佳地构建自然资源的拟合配备，更佳地反映自然资源资产价值。

　　3、处置中央与地方的关系　　依据事权给定适当的财权是关键　　中央与地方的关系，是指中央政府和地方政府在管理自然资源事务过程中所产生的横向权力关系，实质上是协商中央政府与地方政府在自然资源管理事务中构成的事权和财权关系。　　我国自然资源管理领域的事权财权关系还不存在一些引人注目的问题。例如：1994年的分税制改革以来，中央与地方事权财权不给定的现象更为引人注目。目前，中央与地方的支出收益约各占到一半，但地方政府分担的事权开支比重多达80%。

这势必会影响到地方对自然资源资产维护的积极性。而在行使自然资源资产所有权方面，中央与地方分级的边界模糊不清。

虽然中央拒绝编成全民所有自然资源资产分级行使所有权的资源表格，但迄今为止，仍只是实质的规定，中央与地方分级行使所有权的边界仍不明晰。同时，自然资源资产维护的财政支出责任不合理。对于国有天然林管护酬劳，中央的投放强度每亩大约为5元，显著高于地方的投放。

此外，省以下的横向管理体制不完备。自然资源管理本来是全国一盘棋，但省以下自然资源管理部门主要遵从于地方经济社会发展，更容易经常出现回避中央政策约束等问题。　　正确处理中央与地方的关系，就是构成两者合理分工、上下对话、构成合力的工作格局，关键是依据事权给定适当的财权。

合理区分中央与地方的关系，对于科学区分两者的权利与责任，依据各级政府的事权给定适当的财权具备最重要意义，也是前进国家管理能力现代化的最重要标志。　　合理区分中央与地方事权边界　　正确处理中央与地方的关系，要重点具体中央政府在自然资源管理中的事权：　　在规划编成和实行上，中央政府要大力制订全国性的空间规划和专项规划，分担宏观调控职能，以便对全国范围内的自然资源研发、利用、维护、整治和供需平衡做出合理部署，大力制订横跨流域、横跨行政区的战略规划，协商各流域、各行政区的关系；地方政府要依据全国性规划，大力制订地方性规划。　　在审核上，中央政府要大力简政放权，把权利和责任放下去，把服务和监管捉一起。

同时抓好石油、天然气、铀矿等战略性矿产资源的勘查、研发和重大项目的审核和规划建设；地方各级政府要从建设服务型政府、法治政府的拒绝抵达，减缓前进国土资源行政审核制度改革，修改流程，提高服务能力。　　自然资源资产管理方面，中央政府要减缓改革，细化资产的所有权、使用权和处置权，保证国家所有的自然资源资产保值电子货币；地方政府要依据自然资源管理权限，依法行使国务院彰显的各项权利。　　自然资源监管中，中央政府起主导作用，主要是制订全国性的工作规则，具体监管对象、目标和责任追究责任的各项措施，并对省级政府实行监管；地方政府起主体作用，实施各项监管要靠各级地方政府，并保证政令畅通，确实把监管捉一起。

　　在不动产统一注册领域，中央政府要强化不动产统一注册的协商和信息化建设，为地方的确权注册创造条件；地方政府要强化基础数据库建设，依据中央的不动产统一注册拒绝，制订统一注册机构、统一注册依据、统一注册账簿、统一注册信息平台，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间展开统一确权注册。在资源安全性上，中央政府要从国家安全性角度，制订油气等战略性资源的研发与储备规划，确保国家资源安全性、经济安全性；地方政府要依据中央的资源安全性战略部署，强化本行政区的资源储备库建设，制订储备计划，强化维护。

　　在资源维护上，中央政府要对基本农田、战略性矿产资源、最重要江河源头、天然林维护工程和国家公园等最重要资源实施统一管理；地方政府要按照中央政府分解成的任务强化维护，同时增强对耕地、水源修养区、大江大河的管理。　　4、处置分类管理　　与综合管理的关系　　从发达国家的先进设备管理经验来看，自然资源的分类分级管理是基础，综合管理是发展趋势。正确处理分类管理与综合管理的关系，就是在实施分类管理的基础上，根据有所不同门类自然资源之间的系统性、关联性和综合管理的趋势，增强集中统一管理。

从全球的资源管理体制来看，综合管理作为一种发展趋势，既是为了提升管理效率、降低成本，也是为了构建资源研发与生态维护的协商。但目前还没一个国家确实构建对全部自然资源的集中统一管理。实施综合管理的资源门类并不是越多越好，过分特别强调综合管理往往适得其反，带给行政管理效率低落的问题。

　　自然资源部重新组建后，土地、地质、矿产、林草和水资源的综合管理获得更进一步强化，于是以朝着生态文明体制改革的拒绝发展，但仍有之后完备的空间。例如：自然资源的调查职责仍并未构建几乎意义上的集中统一管理。同时，能源资源离构建综合管理另有相当大差距，有利于构建勘探研发与市场需求的协商。此外，集中统一的大自然保护地体系仍未构成。

　　正确处理分类管理与综合管理关系的关键，就是要在分类管理的基础上强化综合管理。一方面，依据自然资源基本属性，强化分类分级管理。

自然资源具备共性，也有个性差异。不应针对有所不同门类资源的属性差异，以单门类的自然资源为分类管理对象，研究单要素自然资源的利用和管理规律，创建分类、分级的资源管理政策、制度和措施。另一方面，强化自然资源综合调查管理。以单门类自然资源的基本属性为基础，增强对自然资源的综合调查和评价。

同时，增强能源资源的综合管理。此外，强化大自然保护地的集中统一管理。　　5、处置资产管理　　与资源监管的关系　　大自然资产管理与自然资源监管　　既有联系又有区别　　自然资源资产管理与自然资源监管是一个问题的两个方面。

自然资源资产源自自然资源，是指具备稀缺性、简单性和产权具体的自然资源。自然资源日后被行政许可，为特定主体所占据之后沦为自然资源资产。但自然资源资产管理与自然资源监管又有区别。2013年，习近平总书记在党的十八届三中全会上认为，国家对全民所有自然资源资产行使所有权并展开管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是有所不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。

这就必须完备自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者互相独立国家、相互配合、互相监督。　　全民所有自然资源资产管理就是指所有者意义上谈，国家作为自然资源所有权人，依法对国家所有的自然资源行使占据、用于、收益、处分等权利，统一资产管理标准，专责资产配备、处理和收益管理等不道德。自然资源资产管理是国家对国有自然资源行使的用益物权的管理，行政主体还包括国务院、地方政府、许可的特定的组织机构和企业，管理的目标必须综合考虑到经济、社会、国防和生态等因素，以社会公共利益最大化为显然原则。

　　自然资源监督管理是管理者意义上的权力。自然资源监督管理是国家作为行政管理机关，依法对全部国土空间自然资源的维护和开发利用活动行使用途管制、市场准入、执法监督等不道德，也还包括对全民所有自然资源资产的配备和处理展开监督和制约。　　总体来看，两项职能性质有所不同，管理目的、管理对象、影响领域、管理手段都不存在显著有所不同，不能混为一谈。

但同时也要看见，两者之间的联系十分紧密，在某些环节、管理主体不存在重合，在某些领域不存在业务交叉。　　强化自然资源资产管理　　与资源监管的交会　　统一行使全民所有自然资源资产管理和所有国土空间用途管制是自然资源部的两项基本职责，在明确管理工作中要强化两者的交会。

全民所有自然资源资产管理要以自然资源监管为基础，资产配备和处理要合乎用途管制，合乎生态维护的公共利益必须。自然资源监管不应以统一的空间规划体系为基础，以用途管制为手段，构建自然资源的可持续利用和生态维护。处置自然资源监管与资产管理的关系，就是要在一个自然资源管理机构内部使两者互相协商、相互配合、互相监督，构建信息分享，保证管理目标的统一。

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